Polska otwiera ukraińskim służbom legalną drogę do działania na swoim terytorium. Sejm uchwalił ustawę ratyfikacyjną w kwietniu, prezydent Karol Nawrocki podpisał ją w maju, a mimo to sama umowa międzynarodowa wciąż nie weszła w życie. Coraz więcej posłów pyta jednak nie o to, co wolno Ukraińcom w Polsce, tylko o to, co wolno Polakom na Ukrainie. Odpowiedź zaczyna się od tego, kogo umowa w ogóle obejmuje.
Co obejmuje umowa i kogo z niej wyłączono
Dokument podpisali we Lwowie 11 grudnia 2025 roku szef MSWiA Marcin Kierwiński i ukraiński minister spraw wewnętrznych Ihor Kłymenko. Zastępuje przestarzałą regulację z 1999 roku i obejmuje najważniejsze ukraińskie instytucje ścigania, Służbę Bezpieczeństwa Ukrainy, Narodową Policję, Państwową Służbę Graniczną, Państwowe Biuro Śledcze, Narodowe Biuro Antykorupcyjne, Biuro Bezpieczeństwa Gospodarczego, służbę celną oraz instytucję monitoringu finansowego.
Wywiadu wojskowego HUR ani Służby Wywiadu Zagranicznego umowa nie dotyczy w ogóle. To świadome ograniczenie, bo to właśnie te dwie instytucje budzą w Polsce największe obawy o działania wywiadowcze wykraczające poza zwalczanie przestępczości pospolitej.
Najbardziej kontrowersyjna z wymienionych pozostaje SBU. Ukraińska służba bezpieczeństwa łączy w sobie kompetencje kontrwywiadu, ścigania korupcji i zwalczania przestępczości zorganizowanej, a właśnie ten zakres uprawnień budzi pytania o granice jej obecności w Polsce.
Czy Polska traktuje Ukrainę inaczej niż USA czy Wielką Brytanię?
Zasada, że obcy funkcjonariusz na polskim terytorium nie dostaje władzy, nie jest niczym nowym. Podobny zapis zawiera umowa Polski z Niemcami o współpracy służb, a resort spraw wewnętrznych wprost podkreślał przy jej podpisaniu, że obcym funkcjonariuszom nie przysługują żadne uprawnienia władcze, jeśli umowa nie stanowi inaczej. Ten sam mechanizm działa w relacjach z USA, gdzie umowa z 2019 roku o zwalczaniu poważnej przestępczości opiera się przede wszystkim na wymianie danych, a nie na wspólnych operacjach.
Z Wielką Brytanią jest podobnie, mimo braku członkostwa w Unii i mimo brexitu. Brytyjski funkcjonariusz nie może samodzielnie przesłuchać świadka ani nikogo zatrzymać w Polsce, wszystkie czynności procesowe wykonują polska policja, prokuratura albo sąd. Umowa z Ukrainą wpisuje się więc w ten sam, wypróbowany schemat. Nowość dotyczy nie zasady, tylko skali współpracy i wrażliwości partnera, z którym Polska ją zawiera.
Czego ukraińskim funkcjonariuszom nie wolno w Polsce?
Artykuł 18 umowy wyznacza twardą granicę. Ukraiński funkcjonariusz działający na terenie Polski musi przestrzegać polskiego prawa i nie ma żadnych uprawnień władczych. Nie zatrzyma nikogo, nie przeprowadzi rewizji, nie sięgnie po broń służbową i nie dostanie samodzielnego dostępu do polskich baz danych, takich jak systemy Policji czy Straży Granicznej.
Artykuł 7 pozwala na oddelegowanie funkcjonariusza jako oficera łącznikowego, a artykuł 8 przewiduje rolę obserwatora przy wspólnych działaniach. Obie funkcje ograniczają się do obecności i wymiany informacji. Żadna nie daje prawa do samodzielnej ingerencji w polskie postępowanie.
Czym jest przesyłka niejawnie nadzorowana?
Najdalej idącym instrumentem operacyjnym z całej umowy jest przesyłka niejawnie nadzorowana, uregulowana w artykule 11. Mechanizm pozwala śledzić przemyt broni, narkotyków albo pieniędzy z przestępstwa bez przerywania trasy przesyłki, żeby namierzyć wszystkich uczestników łańcucha, a nie tylko kuriera. SBU jest wymieniona wśród służb uprawnionych do udziału w takiej operacji.
Jest tu jednak jedno proste zastrzeżenie. Każda taka operacja na terytorium Polski wymaga zgody polskiej strony i przebiega pod jej nadzorem. Ukraiński funkcjonariusz nie inicjuje przesyłki niejawnie nadzorowanej samodzielnie, uczestniczy w niej na zaproszenie i w granicach wyznaczonych przez polskie służby.
Dlaczego wymiana danych to największe ryzyko?
Jeśli szukać w tej umowie realnego zagrożenia, leży ono nie w uprawnieniach operacyjnych, tylko w katalogu danych, którymi strony mają się wymieniać. Dane osobowe podejrzanych, informacje o strukturach grup przestępczych, ustalenia dotyczące osób poszukiwanych i zaginionych. Wszystko to trafia do instytucji, których niezależność OECD wprost oceniła jako wymagającą wzmocnienia.
Ukraina uzyskała w tegorocznym Indeksie Percepcji Korupcji, publikowanym co roku przez Transparency International, wynik 36 punktów na 100 możliwych i 104. miejsce wśród 182 sklasyfikowanych państw. To nie dyskwalifikuje współpracy, ale wyznacza jej realne ryzyko. Poseł PiS Jarosław Zieliński zwracał uwagę, że to SBU samodzielnie decyduje, jakie informacje przekaże polskiej stronie, a poseł Konfederacji Andrzej Zapałowski dodawał, że umowa nie precyzuje, do jakich konkretnie ukraińskich baz danych polskie służby miałyby dostęp.
Skalę problemu pokazał przypadek sprzed podpisania umowy. Dwaj obywatele Ukrainy podejrzani o dywersję na linii kolejowej Warszawa Dorohusk trafili jesienią zeszłego roku do Polski z terytorium Ukrainy. Jeden z nich był już wcześniej, w maju 2025 roku, skazany przez sąd we Lwowie za akty dywersji na Ukrainie. Nikt na granicy o tym nie wiedział. Systemu wymiany informacji o skazanych między polskim a ukraińskim wymiarem sprawiedliwości po prostu nie było.
Czy umowa jest naprawdę wzajemna?
Umowa formalnie działa na zasadzie wzajemności. Wymiana danych, oficerowie łącznikowi, udział obserwatorów, wszystko to teoretycznie może płynąć w obie strony, od Ukrainy do Polski i odwrotnie. Pierwotnie roboczy tytuł tego tekstu zakładał coś innego, czego materiał źródłowy jednak nie potwierdza.
Problem leży gdzie indziej. Zapałowski zwracał uwagę, że sam tekst nie wskazuje, do jakich ukraińskich systemów informatycznych polskie służby uzyskają dostęp, podczas gdy zakres tego, co Ukraina może zyskać w Polsce, jest opisany znacznie precyzyjniej. Do tego dochodzi asymetria samego zagrożenia. Z Polski nikt nie organizuje aktów dywersji na Ukrainie. W drugą stronę, jak pokazały akty sabotażu na linii kolejowej Warszawa Dorohusk, zdarza się to naprawdę.
Co ciekawe, brak zaufania działa w obie strony i to już po podpisaniu umowy. Polska strona nieoficjalnie sygnalizowała, że nie zamierza dzielić się z Ukrainą własnymi ustaleniami o rozpoznanych sabotażystach z ukraińskim obywatelstwem, a Ukraina wciąż nie przekazuje Polsce swoich danych o kolaborantach i przestępcach. Wzajemność zapisana w umowie i wzajemność realnej praktyki to dziś dwie różne sprawy.
Co umowa daje w ściganiu Ukraińców, którzy uciekają do Ukrainy?
To pytanie wymaga rozdzielenia dwóch odrębnych dokumentów. Sama nowa umowa o zwalczaniu przestępczości nie tworzy mechanizmu ekstradycji, tylko zobowiązuje strony do współpracy w poszukiwaniu osób ukrywających się przed organami ścigania, identyfikacji osób o nieustalonej tożsamości oraz odzyskiwaniu mienia pochodzącego z przestępstw. To narzędzie operacyjne, nie prawne.
Samą ekstradycję reguluje osobna umowa o pomocy prawnej z 1993 roku, uzupełniona później o wzajemne wykonywanie wyroków. Ukraina nie jest w Unii, więc europejski nakaz aresztowania jej nie obejmuje, a klasyczny wniosek ekstradycyjny potrafi ciągnąć się miesiącami. MSWiA podkreślało już wcześniej, że w sprawach zwykłej przestępczości ekstradycja funkcjonuje, choć trudniej idzie z osobami uchylającymi się od poboru, bo Ukraina traktuje to inaczej w warunkach wojny. Nowa umowa nie zmienia tych zasad, ale ułatwia to, co poprzedza każdy wniosek ekstradycyjny, czyli namierzenie i identyfikację osoby, która zniknęła za granicą.
Co jeszcze pozostaje niewiadomą?
Artykuł 23 zapowiada dodatkowe porozumienia wykonawcze, które mają doprecyzować szczegóły współpracy. Sama umowa nie wskazuje, co dokładnie te porozumienia obejmą ani kiedy powstaną. To otwiera pole do dalszych ustaleń poza bieżącą kontrolą parlamentarną, skoro porozumienia wykonawcze zwykle nie wymagają odrębnej ratyfikacji.
Dopóki te dokumenty nie powstaną, katalog praktycznych szczegółów współpracy pozostaje otwarty. Nie wiadomo dziś, jak dokładnie będzie wyglądać codzienna wymiana danych ani jakie dokładnie wnioski trafią do Polski w pierwszej kolejności.
Kto podpisał umowę i jak przebiegła jej ratyfikacja?
Umowę podpisali 11 grudnia 2025 roku w Lwowie szef MSWiA Marcin Kierwiński i jego ukraiński odpowiednik Ihor Kłymenko. Sejm uchwalił ustawę wyrażającą zgodę na ratyfikację 17 kwietnia 2026 roku, a Senat przyjął ją bez poprawek w maju 2026 roku. Prezydent Karol Nawrocki podpisał ustawę w czwartek, 21 maja tego roku, poinformowała o tym jego kancelaria. Ustawa trafiła do Dziennika Ustaw pod pozycją 682 i weszła w życie w kraju czternaście dni po ogłoszeniu.
To jednak dopiero połowa procedury. Sama umowa międzynarodowa wchodzi w życie dopiero po wymianie not dyplomatycznych, w których oba państwa potwierdzają zakończenie swoich wewnętrznych procedur. Do 27 lipca taka wymiana nie nastąpiła, a Kancelaria Prezydenta informowała, że akt ratyfikacyjny jest wciąż procedowany. Konstytucja nie wyznacza na to żadnego terminu.
Czy SBU i ABW mają te same interesy?
SBU działa w interesie Ukrainy. ABW działa w interesie Polski. Te interesy pokrywają się tylko częściowo, bo obu krajom zależy na tym, żeby dywersja i przestępczość zorganizowana związana z wojną nie rozlewały się przez granicę.
Cele strategiczne obu państw są jednak zupełnie inne. Ukrainie zależy, żeby jak najwięcej państw europejskich i samo NATO angażowało się po jej stronie w wojnie z Rosją, bo od tego zależy jej przetrwanie. Polska natomiast stara się trzymać możliwie jak najdalej od czynnych działań zbrojnych, traktując wsparcie dla Ukrainy jako sposób na uniknięcie bezpośredniego starcia z Rosją, nie jako krok w jego stronę.
Wspólny interes w jednej sprawie nie zaciera więc tej różnicy. Ale jej realna wartość, tak jak i realne ryzyko, rozstrzygnie się nie na papierze, tylko w praktyce egzekwowania limitów, które dziś istnieją głównie w tekście dokumentu.
