Szacunki wskazują, że wartość zamówień publicznych udzielanych przez polskie samorządy własnym spółkom z pominięciem procedur przetargowych sięga rocznie około 20 miliardów złotych. Mechanizm zamówień in-house, który miał służyć efektywnemu zarządzaniu miejskimi usługami, w wielu przypadkach stał się narzędziem do systematycznego tłamszenia konkurencji. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej właśnie postawił temu tamę – wyrok z 15 stycznia 2026 roku w sprawie C 692/23 zamyka spółkom samorządowym najpopularniejszą furtkę do unikania rywalizacji o publiczne kontrakty. Precedensowe orzeczenie, choć dotyczy sprawy holenderskiej, zmieni oblicze polskiego rynku zamówień komunalnych.
TSUE uderza w holdingi komunalne. Zsumowany obrót decyduje o przetargach
Trybunał w Luksemburgu rozstrzygnął spór, który od miesięcy paraliżował postępowania w całej Europie. Kilka gmin w Holandii utworzyło wspólną spółkę zajmującą się przetwarzaniem odpadów i przekazało jej bez przetargu zamówienia na odbiór śmieci od mieszkańców. Komercyjna firma, która wcześniej realizowała takie usługi, wniosła sprawę do sądu. Holenderski sąd zawiesił postępowanie i skierował do TSUE kluczowe pytanie: czy przy ocenie możliwości zastosowania procedury in-house należy brać pod uwagę tylko obrót głównej spółki komunalnej, czy zsumowany obrót jej i wszystkich spółek zależnych?
TSUE nie pozostawił wątpliwości. „Realizacja celów dyrektywy 2014/24 nie może zależeć od struktury grupy. Skutkowałoby to bowiem tym, że kontrolowana osoba prawna mogłaby z łatwością obejść przepis, sztucznie dzieląc swoją działalność i powierzając część tej działalności spółkom należącym do grupy” – czytamy w uzasadnieniu wyroku. Trybunał wskazał wprost: tylko zsumowanie obrotów spółki-matki i wszystkich spółek zależnych realizuje cel dyrektywy, którym jest zapobieganie zakłóceniom konkurencji.
Orzeczenie zamyka strategię stosowaną coraz częściej przez europejskie samorządy. Przepisy pozwalają na udzielanie zamówień in-house tylko wtedy, gdy spółka komunalna należy w całości do samorządu, nie posiada kapitału prywatnego i ponad 90 procent swojej działalności świadczy na rzecz macierzystej jednostki. Ten ostatni warunek okazał się największą przeszkodą – spółki komunalne nie chcą rezygnować z lukratywnej działalności komercyjnej.
Samorządowcy kontra prywatni operatorzy
Nadużywanie formuły in-house ma konkretne, wymierne skutki dla lokalnych rynków.Spółka komunalna, dysponująca gwarancją zleceń z wolnej ręki, buduje pozycję monopolisty na lokalnym rynku. Prywatni przedsiębiorcy, nawet ci z wieloletnim doświadczeniem i konkurencyjnymi cenami, nie mają szansy na zdobycie kontraktów. W efekcie wycofują się z danego segmentu usług lub całkowicie zmieniają profil działalności.
Praktyka tworzenia struktur holdingowych w sektorze komunalnym narasta od kilku lat. Wyrok TSUE stawia jasną granicę: nie może być tak, że samo przekształcenie organizacyjne, bez zmiany faktycznego zakresu działalności komercyjnej, otwiera drogę do pomijania przetargów.
Wiele przetargów na zagospodarowanie odpadów kończy się złożeniem tylko jednej oferty co jest skutkiem nadużywania formuły in-house. Mechanizm działa jak samospełniająca się przepowiednia: im więcej zamówień trafia do spółek komunalnych z pominięciem przetargów, tym mniej opłaca się prywatnym firmom utrzymywać zdolności operacyjne na lokalnym rynku. W efekcie, gdy już dochodzi do przetargu, brakuje chętnych do złożenia ofert.
Wyrok TSUE zmusi samorządy do przebudowy strategii zarządzania spółkami komunalnymi. Holdingi z wydzieloną działalnością komercyjną stracą możliwość korzystania z zamówień in-house. Miasta staną przed wyborem: albo ograniczą działalność komercyjną swoich spółek do minimum, albo będą musiały zlecać im zadania w trybie przetargowym. Obie opcje niosą ze sobą koszty – pierwsza oznacza rezygnację z przychodów komercyjnych, druga wymaga uczestnictwa w konkurencyjnych procedurach bez gwarancji sukcesu. Dla prywatnych firm obsługujących sektor komunalny wyrok otwiera nowe możliwości – rynek wart blisko 20 miliardów złotych rocznie staje się potencjalnie dostępny dla konkurencyjnych ofert.
